Descrição
RECURSO ADMINISTRATIVO
PROPOSTA Nº 638 – ORÇAMENTO CIDADÃO 2026
Objeto: Implantar Hospital Veterinário Público em Guaianases
Recorrente: Marcelo Nascimento – Conselheiro do Conselho Participativo Municipal de Guaianases
À instância competente para revisão das análises de viabilidade do Orçamento Cidadão,
Marcelo Nascimento, Conselheiro do Conselho Participativo Municipal de Guaianases, apresenta RECURSO ADMINISTRATIVO contra a classificação de inviabilidade técnica e orçamentária da Proposta nº 638, requerendo sua reconsideração e, subsidiariamente, a adequação do objeto, pelos fundamentos técnicos e administrativos a seguir expostos.
I – OBJETO DA IMPUGNAÇÃO
A análise técnica reconhece a importância da assistência médico-veterinária, mas considera desnecessária nova unidade em Guaianases sob o fundamento de que a expansão da rede é definida por estudos de cobertura regional e que o Hospital Veterinário Municipal Cão Caramelo – Unidade Leste II, recentemente implantado em São Miguel Paulista, teria sido estruturado também para absorver a demanda proveniente de Guaianases.
A análise orçamentária acrescenta inexistir previsão no planejamento municipal para nova unidade em Guaianases e disponibilidade financeira para implantação e custeio permanente do equipamento.
O recurso não questiona a importância nem a utilidade da nova unidade de São Miguel Paulista.
O ponto controvertido é objetivo:
os elementos apresentados no parecer são suficientes para demonstrar que os 273.707 habitantes da Subprefeitura de Guaianases, inseridos em território oficialmente reconhecido como de elevada vulnerabilidade, possuem cobertura territorial efetiva, acessível e suficiente pelo equipamento instalado em outro distrito?
A motivação apresentada não contém os dados necessários para essa conclusão.
II – A PRÓPRIA DOCUMENTAÇÃO TÉCNICA DA SMS CONFIRMA A PRIORIDADE DO EXTREMO LESTE
Há elemento produzido pela própria Secretaria Municipal da Saúde que deve integrar obrigatoriamente a reavaliação.
O Edital de Chamamento Público nº 001/2026 – COSAP/SMS, publicado em 30 de junho de 2026 para gestão do Hospital Veterinário Público Unidade Extremo Leste, apresenta fundamentação técnica específica sobre a demanda veterinária municipal.
O documento registra população estimada de 1.874.601 cães e 810.170 gatos domiciliados na cidade, totalizando 2.684.771 animais domésticos sob tutela, sem incluir os animais em situação de rua.
Mais importante para o presente recurso, o próprio Edital informa que estudo realizado pela SMS/COSAP, originalmente destinado à definição das áreas prioritárias para mutirões de castração, identificou correlação entre maior carência territorial e maior demanda por atendimento veterinário.
Segundo o documento, foram considerados:
-
grau de exclusão social;
-
densidade da população animal;
-
indicadores socioeconômicos;
-
vulnerabilidade territorial.
O resultado registrado pela própria SMS é inequívoco: os distritos administrativos das zonas Leste lideram o ranking das áreas prioritárias e os distritos do Extremo Leste ocupam as primeiras posições do levantamento municipal.
O mesmo documento registra que a Macrorregião Leste 2 apresenta a maior concentração média de famílias com renda de até ¼ de salário mínimo per capita, consideradas público-alvo dos Hospitais Veterinários Públicos, e relaciona expressamente nessa macrorregião as Subprefeituras de:
São Mateus, Itaquera, Itaim Paulista, São Miguel, Guaianases, Cidade Tiradentes e Ermelino Matarazzo.
Portanto, a documentação técnica oficial não reduz a relevância da reivindicação de Guaianases.
Ao contrário: confirma que Guaianases está inserida precisamente na região que concentra alguns dos maiores indicadores municipais de prioridade socioeconômica e de demanda veterinária.
III – COBERTURA REGIONAL NÃO É SINÔNIMO DE ACESSO TERRITORIAL EFETIVO
O parecer afirma que o hospital de São Miguel contempla os tutores de Guaianases.
Entretanto, essa afirmação precisa ser demonstrada quantitativamente.
Não foram apresentados na análise da Proposta nº 638:
a) número estimado de cães e gatos residentes na Subprefeitura de Guaianases;
b) quantidade de famílias potencialmente elegíveis ao serviço no território;
c) demanda reprimida por atendimento veterinário em Guaianases;
d) quantidade ou percentual da capacidade da Unidade Leste II estimada para usuários de Guaianases;
e) número de atendimentos efetivamente realizados a moradores de Guaianases desde a abertura da unidade;
f) estudo de origem territorial dos usuários;
g) estudo de tempo, custo e condições de deslocamento dos tutores;
h) avaliação das restrições para transporte de animais no transporte coletivo;
i) índice de ocupação da capacidade instalada;
j) projeção de demanda para os próximos anos.
O Hospital Cão Caramelo possui capacidade divulgada de aproximadamente 4 mil procedimentos mensais, funciona de segunda a sexta-feira, das 7h às 17h, e os atendimentos são realizados de acordo com a disponibilidade de vagas, com prioridade para urgências e emergências.
A própria SMS, portanto, reconhece que existe capacidade determinada e atendimento condicionado à disponibilidade de vagas.
A afirmação de que essa capacidade é suficiente para São Miguel e para absorver também Guaianases necessita ser acompanhada do respectivo dimensionamento.
O recurso não afirma que a Unidade Leste II esteja saturada. Não há dado público suficiente para sustentar essa conclusão.
O que se sustenta é tecnicamente diferente:
não é possível utilizar a alegação de cobertura suficiente como fundamento decisório sem demonstrar os dados que comprovem essa suficiência.
IV – GUAIANASES POSSUI ESCALA POPULACIONAL E PERFIL SOCIAL DIRETAMENTE RELACIONADOS AO PÚBLICO-ALVO DO SERVIÇO
O Plano de Ação da Subprefeitura de Guaianases 2026–2029, documento oficial da Prefeitura, registra população de 273.707 habitantes, conforme o Censo 2022.
São:
-
164.179 habitantes no Lajeado;
-
109.528 habitantes no distrito de Guaianases;
-
densidade média de 154,31 habitantes por hectare;
-
densidade de 185,3 habitantes por hectare no Lajeado.
O mesmo diagnóstico registra que, de modo geral, a renda média dos responsáveis pelos domicílios fica abaixo de dois salários mínimos.
Esse dado é diretamente relacionado ao objeto da proposta porque a própria Prefeitura define os Hospitais Veterinários Públicos como serviço gratuito destinado a cães e gatos de população de baixa renda assistida por programas sociais.
Não se trata, portanto, de utilizar vulnerabilidade socioeconômica como argumento genérico.
Trata-se de aplicar ao território de Guaianases o próprio critério de focalização estabelecido pela política pública municipal.
V – EXISTE BARREIRA LEGAL E MATERIAL DE TRANSPORTE QUE PRECISA INTEGRAR O CÁLCULO DE COBERTURA
A Unidade Leste II está localizada na Avenida Nordestina, em São Miguel Paulista.
O atendimento de moradores de Guaianases pressupõe deslocamento interterritorial com o animal.
Esse aspecto possui relevância técnica porque a Lei Municipal nº 16.125/2015 estabelece restrições objetivas ao transporte de animais nos ônibus municipais.
A legislação permite transporte de animal doméstico vivo de pequeno porte desde que:
-
tenha no máximo 10 kg;
-
esteja acondicionado em recipiente adequado;
-
não seja transportado, em dias úteis, entre 6h e 10h;
-
nem entre 16h e 19h.
Há ainda limite de dois animais por veículo em cada viagem.
Essas restrições possuem especial impacto justamente sobre famílias que não dispõem de veículo próprio ou capacidade financeira para custear transporte individual.
Um cão com mais de 10 kg, por exemplo, não se enquadra na autorização legal de transporte prevista para os ônibus municipais.
Por isso, cobertura territorial de serviço veterinário não pode ser aferida exclusivamente pela distância geográfica entre equipamentos.
É necessário considerar acessibilidade efetiva, particularmente quando o público prioritário é composto por famílias de baixa renda.
VI – O PRÓPRIO EDITAL DE 2026 RECONHECE QUE APROXIMAR A MEDICINA VETERINÁRIA DAS FAMÍLIAS VULNERÁVEIS É FINALIDADE DA POLÍTICA
Existe uma passagem particularmente relevante na fundamentação do Edital COSAP/SMS nº 001/2026.
Ao justificar a rede pública, a SMS registra que a atuação dos Hospitais Veterinários Públicos reduz a distância entre famílias vulneráveis e a medicina veterinária, contribuindo para o bem-estar animal, meio ambiente e saúde humana.
Esse fundamento precisa ser aplicado de forma coerente na análise territorial.
Se a própria política reconhece que proximidade e acesso são elementos relevantes para famílias vulneráveis, não parece suficiente considerar Guaianases plenamente atendida apenas porque existe equipamento em outra Subprefeitura ou distrito da Zona Leste.
É necessário demonstrar a efetividade dessa cobertura.
VII – A EXPANSÃO DA REDE CONFIRMA CRESCIMENTO DA DEMANDA, NÃO SUA ESTAGNAÇÃO
A Prefeitura informa que o número de procedimentos realizados pela rede municipal passou de aproximadamente 122 mil em 2021 para 245.292 em 2025, crescimento de aproximadamente 100% em quatro anos.
A nova Unidade Leste II possui capacidade aproximada de 4 mil procedimentos mensais e 94 profissionais, incluindo cerca de 50 médicos-veterinários.
Esses investimentos devem ser reconhecidos.
Contudo, o crescimento de 100% da produção da rede constitui também elemento relevante para o planejamento futuro.
A implantação de uma quinta unidade não deve transformar a política pública em estrutura territorial definitiva.
A expansão precisa permanecer orientada por:
VIII – EXISTE FUNDAMENTO LEGAL NOVO PARA DESCENTRALIZAÇÃO SEM NECESSIDADE DE CONSTRUÇÃO IMEDIATA DE UM HOSPITAL COMPLETO
A análise orçamentária sustenta inexistência de recursos para construção, manutenção e operação permanente de nova unidade.
Esse fundamento merece revisão diante da Lei Municipal nº 18.513/2026, publicada em julho de 2026.
A lei dispõe expressamente sobre ampliação e descentralização do atendimento médico-veterinário público.
Seu art. 1º autoriza a contratação de estabelecimentos veterinários, com ou sem fins lucrativos, para ampliar e descentralizar gratuitamente a assistência a cães e gatos de famílias em situação de vulnerabilidade social.
O art. 3º prevê credenciamento mediante convocação pública, com requisitos técnicos, sanitários e estruturais e pagamento por procedimento efetivamente realizado.
Os arts. 4º e 5º estabelecem fiscalização, controle, auditoria e pagamento condicionado à efetiva prestação e ao ateste técnico. O art. 6º determina o caráter público e gratuito do atendimento.
Portanto, desde julho de 2026, a Administração dispõe de instrumento legal específico para descentralizar assistência veterinária sem que a única alternativa seja construir imediatamente outro hospital de grande porte.
Esse fato é superveniente e diretamente pertinente à análise orçamentária da proposta.
IX – A PRÓPRIA ESTRUTURA DA SMS PERMITE ESTUDAR, IMPLANTAR E DESCENTRALIZAR O SERVIÇO
O Decreto Municipal nº 59.685/2020 atribui à COSAP competência para:
-
gerir direta ou indiretamente os hospitais veterinários municipais;
-
estabelecer parcerias e outros instrumentos de cooperação;
-
promover estudos e análises sobre as populações de cães e gatos no Município.
A Divisão de Hospitais Veterinários possui expressamente a atribuição de implantar, gerir e supervisionar unidades de atendimento veterinário gratuito.
Consequentemente, não existe impedimento institucional para que a COSAP produza um estudo específico de Guaianases e examine alternativas de descentralização.
Pelo contrário, essa atividade se encontra dentro de suas competências regulamentares.
X – O PRÓPRIO MODELO DO HOSPITAL DO EXTREMO LESTE DEMONSTRA POSSIBILIDADE DE GESTÃO POR PARCERIA
O Edital COSAP/SMS nº 001/2026 adotou modelo de parceria com Organização da Sociedade Civil para a gestão do Hospital Veterinário Público Unidade Extremo Leste.
O valor referencial previsto para cinco anos é de até R$ 47.500.069,80, correspondente a aproximadamente R$ 9.500.013,96 por ano para a operação da unidade.
Esse dado deve ser utilizado com cautela.
Ele não demonstra disponibilidade orçamentária para um segundo hospital, nem se requer neste recurso remanejamento dessa dotação.
Sua relevância é outra: comprova que a política municipal admite modelos de execução indireta e permite dimensionar separadamente:
implantação física,
gestão,
custeio,
credenciamento e
prestação por procedimento.
Portanto, a inviabilidade financeira de construir imediatamente uma réplica integral da Unidade Leste II não esgota as alternativas administrativas possíveis para Guaianases.
XI – INSUFICIÊNCIA DA MOTIVAÇÃO QUANTO À SUFICIÊNCIA DA COBERTURA
A Lei Municipal nº 14.141/2006, que disciplina o processo administrativo municipal, estabelece os princípios da motivação, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, economicidade e primazia do interesse público.
Seu art. 2º, parágrafo único, III, exige a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam a decisão.
O art. 3º determina que a norma administrativa seja interpretada e aplicada de forma a melhor garantir a realização de sua finalidade pública.
O art. 13 estabelece que o despacho decisório deve ser claro, preciso e pertinente à matéria, tendo fundamentação como requisito essencial.
A expressão “com base em estudos de demanda”, desacompanhada da identificação do estudo ou dos respectivos indicadores territoriais, não permite verificar:
O presente recurso, portanto, requer a complementação da instrução técnica, não a substituição da decisão administrativa por opinião do recorrente.
XII – INCONSISTÊNCIA DOS DADOS COMPLEMENTARES
A análise da Proposta nº 638 apresenta, no campo “Programa de Metas”, a referência:
“Entregar 8 novos parques, para ampliar a oferta de áreas de lazer e fortalecer a cultura de convivência harmoniosa entre as pessoas e a natureza.”
Essa informação não apresenta pertinência direta com a implantação de Hospital Veterinário Público.
Por isso, requer-se que a instância revisora verifique e corrija ou esclareça essa vinculação, evitando que elemento relativo a política pública diversa integre a motivação da decisão sobre assistência veterinária.
XIII – ADEQUAÇÃO DO OBJETO COMO ALTERNATIVA À REJEIÇÃO INTEGRAL
A própria Etapa 04 do Orçamento Cidadão destina-se à análise de recursos visando possível correção e/ou melhor definição do objeto da proposta.
Assim, ainda que a Administração conclua não ser possível implantar imediatamente hospital de porte equivalente ao de São Miguel, não há necessidade de rejeitar integralmente a demanda.
Propõe-se a seguinte adequação:
“Implantar e ampliar o atendimento médico-veterinário público descentralizado no território da Subprefeitura de Guaianases, precedido de estudo específico de demanda, população animal, vulnerabilidade e acessibilidade, priorizando a implantação de Hospital Veterinário Público e admitindo, de forma complementar ou faseada, unidade veterinária descentralizada, credenciamento de estabelecimentos veterinários nos termos da Lei Municipal nº 18.513/2026 e demais modelos tecnicamente definidos pela COSAP.”
Essa redação:
-
preserva a vontade popular;
-
mantém como prioridade o Hospital Veterinário;
-
respeita a competência técnica da SMS;
-
enfrenta a limitação orçamentária;
-
permite execução faseada;
-
e utiliza instrumento de descentralização expressamente criado pela legislação municipal em 2026.
XIV – FASEAMENTO PROPOSTO
Caso não haja disponibilidade para implantação integral no exercício correspondente, requer-se que a proposta seja estruturada em fases:
FASE 1 – DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
Levantamento específico de:
-
população estimada de cães e gatos;
-
famílias potencialmente elegíveis;
-
demanda reprimida;
-
atendimentos de moradores de Guaianases na rede existente;
-
capacidade e ocupação da Unidade Leste II;
-
deslocamento e acessibilidade;
-
disponibilidade de imóveis;
-
prestadores veterinários potencialmente credenciáveis.
FASE 2 – DEFINIÇÃO DO MODELO
Comparação técnica e econômica entre:
FASE 3 – IMPLANTAÇÃO
Inclusão da alternativa selecionada nos instrumentos de planejamento e orçamento e início da execução conforme disponibilidade financeira.
Esse faseamento transforma uma decisão binária — “construir agora ou rejeitar” — em planejamento público tecnicamente mensurável.
XV – PEDIDOS
Diante do exposto, requer-se:
a) o conhecimento e provimento do recurso;
b) a reconsideração da inviabilidade técnica e orçamentária da Proposta nº 638;
c) a apresentação ou identificação do estudo técnico utilizado para afirmar que a Unidade Leste II possui cobertura suficiente para Guaianases;
d) a apresentação dos indicadores utilizados no dimensionamento dessa cobertura;
e) a realização de diagnóstico específico da população animal e da demanda veterinária da Subprefeitura de Guaianases, no exercício das atribuições da COSAP;
f) a consideração dos indicadores de vulnerabilidade e renda oficialmente reconhecidos para Guaianases;
g) a incorporação das restrições de transporte de animais previstas na Lei nº 16.125/2015 ao estudo de acessibilidade;
h) a apuração da origem territorial dos atendimentos realizados na Unidade Leste II, inclusive dos usuários residentes em Guaianases, utilizando-se os dados disponíveis desde sua abertura;
i) a avaliação da capacidade instalada da Unidade Leste II frente à demanda atual e projetada do Extremo Leste;
j) a consideração da Lei Municipal nº 18.513/2026 como instrumento superveniente para ampliação e descentralização do atendimento;
k) a avaliação de implantação de Hospital Veterinário Público em Guaianases;
l) subsidiariamente, a adequação do objeto para implantação faseada ou descentralizada do atendimento médico-veterinário público no território;
m) caso não seja possível a implantação física imediata, a aprovação da fase inicial de diagnóstico, planejamento, definição de modelo, projeto e previsão orçamentária;
n) a verificação e correção ou esclarecimento da referência à meta de “8 novos parques” constante dos dados complementares da análise;
o) caso mantida a inviabilidade, que a nova decisão indique de forma objetiva os dados de demanda, capacidade, acessibilidade, população animal e cobertura territorial que sustentem a conclusão de que São Miguel atende de forma suficiente a população de Guaianases.
CONCLUSÃO
A Proposta nº 638 não pode ser analisada apenas pela quantidade de hospitais existentes na Zona Leste.
A questão tecnicamente relevante é quem consegue acessar o serviço, em que condições, qual é a capacidade disponível e qual é a demanda do território que se pretende considerar coberto.
A própria Secretaria Municipal da Saúde reconhece, em documento oficial de 2026, que as regiões de maior carência apresentam maior demanda veterinária, que os distritos da Zona Leste lideram o ranking municipal de prioridade e que o Extremo Leste ocupa as primeiras posições desse levantamento. Guaianases integra expressamente a Macrorregião Leste 2, identificada pela própria Administração pela elevada concentração de famílias vulneráveis.
A Subprefeitura reúne 273.707 habitantes e apresenta renda média dos responsáveis pelos domicílios, de forma geral, inferior a dois salários mínimos.
A nova unidade de São Miguel representa avanço importante e deve ser valorizada. Mas sua existência, isoladamente, não substitui a demonstração técnica de suficiência da cobertura de Guaianases.
Além disso, a Lei Municipal nº 18.513/2026 criou instrumento específico para ampliar e descentralizar o atendimento veterinário por meio de credenciamento e contratação de estabelecimentos, afastando a premissa de que a única alternativa seria a construção imediata de um hospital completo.
O recurso não requer que a Administração ignore limites orçamentários.
Requer que planejamento, orçamento, capacidade instalada e vulnerabilidade territorial sejam avaliados conjuntamente, e que, diante de uma demanda considerada prioritária pelos próprios indicadores municipais, sejam examinadas as alternativas juridicamente disponíveis antes de sua exclusão.
Ausência de previsão atual não é, por si só, demonstração de ausência de necessidade pública.
Por essas razões, requer-se a RECONSIDERAÇÃO DA INVIABILIDADE DA PROPOSTA Nº 638, com prosseguimento da análise para implantação do Hospital Veterinário Público em Guaianases ou, subsidiariamente, para implantação progressiva e descentralizada do atendimento médico-veterinário público no território.
São Paulo, 16 de agosto de 2026.
Marcelo Nascimento
Conselheiro do Conselho Participativo Municipal de Guaianases
